.:

Enver Alper Güvel – Ekonomik açıdan başkanlık rejimi

Siyasal rejim tartışmaları, Tanzimat’tan bugüne ülkemiz gündeminin odak noktalarından biri olmayı sürdürmektedir. Rejimin sınırlarının son derece dar tanımlandığı canlı ve dinamik toplumlarda sosyo-ekonomik ve teknolojik ilerlemelere bağlı olarak siyasal tartışmaların yaşanması gayet doğaldır.
 

Ancak siyasal rejim tartışmalarında “tematik bir açık” söz konusudur: Bu, tematik açık, “siyaset-ekonomi ilişkisi”dir. Bir diğer ifade ile siyasal rejimin yapısı ile ekonomik istikrar programları, yapısal reformlar, iktisat politikalarının başarımı ve büyüme performansı arasındaki ilişkidir. Tartışmalar büyük ölçüde hukukçular ve siyaset bilimciler tarafından yönlendirilmekte, siyasal rejimlerin kuramsal ve kurumsal yönlerine odaklanmakta, ekonomik konular siyasal düzenlemelerin bir türevi olarak görülmektedir. Oysa, günümüz dünyasında ekonomik olanın gücü, siyasetin türevi olarak ele alınamayacak kadar belirgin ve hakimdir. “Hükümet şekli mi önemlidir, hükümetin ekonomik performansı mı?” sorusunun cevabı Clinton’un 1991 seçimindeki sloganında dile geldiği gibi, son derece açıktır: “It’s the economy, stupid!” Öyle ki herhangi bir siyasal rejimin fiili meşruiyeti, neredeyse, ekonomik başarımına bağlıdır. Hiçbir ulus devlet bu evrensel yasadan bağımsız değildir. Bu çerçevede siyasal rejim tartışmaları, ekonomik içerikli sorular sorul(a)madığı sürece yanlış bir zeminde cereyan etmiş olacaktır. Kanaatimce cevap aranması gereken en temel sorular şunlardır: “Hükümet şeklinin ekonomik performansa etkisi var mıdır? Ekonomik istikrarı sağlayıcı ve ekonomik performansı artırıcı siyasal rejim nedir?”

Bu temel soruyu cevaplamaya yönelik ilk çalışmalarda “ekonomik istikrarı ve büyümeyi sağlayabilecek iktidar modeli”nin “otoriter iktidar modeli” olduğu ileri sürülmüştür. Örneğin “diktatörlerin danışmanı” namıyla maruf olan Nobel Ödüllü anarko-liberteryen iktisatçı Milton Friedman, demokrasileri ekonomik istikrarı sağlama yeteneği açısından kritize ettiği 1969 tarihli Capitalism and Freedom adlı meşhur çalışmasında “ekonomik özgürlüklerin siyasal özgürlükten (demokrasiden) önce geldiğini ve siyasal özgürlüğün (demokrasinin) ekonomik özgürlükleri tehdit ettiği” önermesini ileri sürerek, 1970’lerden 80’lerin başına kadar Şili’den Filipinler’e ve Türkiye’deki 12 Eylül 1980 Askeri Darbesi’ne kadar “politik özgürlükleri ortadan kaldıran” bir dizi “militer darbe”nin ekonomi-politik referanslarını geliştirmiştir. “Demokratik kurumların ekonomi için kötü olup olmadığı’ sorusu bugün de gündemdedir. Bazı Latin Amerika ülkeleri ile “Asya Kaplanları” tabir edilen Kore, Taiwan ve Singapur deneyimlerinden yola çıkan bazı güncel çalışmalar, çok partili demokrasinin sosyal ve ekonomik gelişmenin gerekli şartı olmadığını, “otoriter rejimler”in popülist olmayan istikrar programlarını daha etkin uygulayabileceğini ve ekonomik büyümeyi hızlandıracağını savunmaktadır. CHP Genel başkan yardımcısı Prof. Dr. Süheyl Batum örneğinde görüldüğü gibi, sivil siyaset alanında da otoriter yönetim heveslileri halâ kol gezmekte, fırsat kollamaktadır.

Ancak, çağdaş dünyada, bütün eksikliklerine ve kusurlarına karşılık, ‘insan aklının düşünebildiği en iyi siyasal rejim’ olarak nitelendirilen demokrasinin ‘ekonomik istikrar ve performans için de vazgeçilemez olduğu’ yönünde artık güçlü bir konsensus gözlenmektedir. Milton Friedman, 2000’de Freedom House’da yaptığı konuşmada otoriteryen görüşlerinden çarketmiştir. Amartya Sen, demokrasilerin ekonomik performansı artırdığı yönündeki kuramsal ve empirik çalışmalarıyla Nobel Ödülü almıştır. Otoriteryen rejimlerin demokratik rejimlere göre çok daha düşük bir performansa sahip olduğu artık herkesçe kabul edilmektedir. Türkiye’deki darbe heveslilerine ve son günlerde Tunus, Mısır gibi Kuzey Afrika ülkelerindeki militer otokratik yönetimler”e referans olabilecek kuramsal ve ampirik temeller çökmüştür. Çağdaş kritikler, “demokrasilerin” daha iyi işlemesi, demokrasilerde ekonomik istikrarın ve büyümenin sağlanması, demokratik hükümetlerin yol açabileceği ekonomik tahrifatların önlenmesi için ne tür bir kurumsal yapılanmalar ve anayasal düzenlemeler gerektiği üzerinde yoğunlaşmaktadır. İki yüzyıla kök salan “İngiliz usulü Parlamenter Sistem mi? A.B.D. usulü Başkanlık Sistemi mi?” tartışması da işte bu noktada bütün canlılığıyla sürmekte; her iki siyasal sistem hakkında yüzyıllardır ileri sürülen karşılıklı eleştirilere yeni yeni eklemeler yapılmakta; her iki rejimin savunucuları arasında biraz “duygusallık ve tutku” sosuyla karışık “güncel çekişmeler” yaşanmaktadır.

Bütün bu güncel siyasal çekişmelerin tozu dumanı arasında idrak zafiyetine maruz kalmamak açısından bir hususu belirtmekte yarar vardır: Ülkemizde artık rejim sorununun ya parlamenter demokrasi ya doğrudan militer otokrasi formülasyonuyla dayatılmaması; Başkanlık Sistemi gibi, yürürlükteki Parlamenter Sistem tıkandığında başvurulabilecek alternatif bir demokratik seçenek olması “sosyal refah” açısından olumlu bir gelişmedir. Zira, bir toplumun sosyal refah düzeyi, her alandaki seçeneklerin çokluğu ile doğrusal ilişkilidir. Bu açıdan değerlendirildiğinde Sayın Recep Tayyip Erdoğan’ın “Başkanlık Sistemi”nin tartışmaya açılması önerisi, Anayasal reform sürecinde demokratik kurumların iyileştirilmesi yönündeki arayışları da teşvik edici etkileriyle birlikte düşünüldüğünde, kendi başına dahi “sosyal refah” açısından olumlu bir yaklaşımdır.
 

Ancak bu tartışmalar yapılırken bir hususun gözden kaçırılmaması gerekir: Hukuk ve siyaset bilimi literatüründe büyük yer tutan yüzlerce yıllık ve yüzbinlerce sayfalık teorik tartışma ve eleştiriler, hangi sistemin daha üstün olduğu konusunda açık ve tutarlı bir sonuca varmaktan uzaktır. Parlementer Sistem savunucuları Başkanlık Sistemi’nin “dezavantajları”na, Parlementer Sistem’in ise “avantajları”na odaklanırken, Başkanlık Sistemi savunucuları da tam tersini yapmaktadır. Her iki görüş savunucuları da birbirini ikna etmekten çok uzak görünmektedir. Teorik düzeyde tartışılmaya devam edildiği sürece, bu sistemlerin “avantajlarını” ve “dezavantajları”nı karşılaştırmanın tarafların birbirleriyle ilgili görüş ve kanaatlerini iktibas etmek dışında bir anlamı da olamayacaktır. Bu çerçevede, ülkemizdeki “başkanlık ve/veya parlamenter sistemi teorisyenleri”nden herhangi birinin, bu kuramsal birikime “malumu nakletmek”ten öte bir katkı yapabileceğini, bir açılım sağlayabileceğini beklemek için hiçbir makûl neden görünmemektedir. Hulâsa, konu alternatif siyasal sistemlerin teorik içeriği ise, “güneşin altında, “başkanlık ve/veya parlamenter sistemi teorisyenleri”nin söyleyebilecekleri şunlardan ibarettir:

“Parlamenter Sistem ile Başkanlık Sistemi arasındaki temel fark, merkeziyeçilik ile adem-i merkeziyetçilik arasındaki farka dayanır. Parlamentarizm, gücün birleşmesini (unification) savunur. Güçler ayrılığını savunanlar, gücün yayılmasını (diffusion) savunur. Parlamentarizm, daha merkezileşmiş bir siyaseti, kurumlaşmış, güçlü ve merkezileşmiş siyasal partileri, daha merkezileşmiş ve siyasal partiler etrafında ittifak yapan çıkar gruplarını, daha merkezileşmiş karar alma süreçlerini, daha merkezileşmiş ve hiyerarşik yönetim yapılarını teşvik eder. Güçler Ayrılığı’na dayanan, her düzeyde siyaseti ayrıştıran Başkanlık Sistemi ise birey politikacılar ve çok daha küçük, daha az kurumlaşmış organizasyonlar etrafında merkezileşmiş daha kişisel ve daha serbest-dalgalı bir liderlik tarzını teşvik eder. Parlamentarizm, yürütme organının (başbakanın ve bakanlar kurulunun yani hükümetin) seçilmiş bir organ olan yasama organı tarafından seçildiği ve ona karşı sorumlu olduğu bir hükümet sistemidir. Başkanlık rejimi ise aksine, politika otoritesinin ayrı yollarla seçilmiş iki organ, yasama ve yürütme organları arasında bölündüğü bir hükümet sistemidir. Başkan, çoğunluk kuralı ülkeden ülkeye değişmekle birlikte, genellikle doğrudan halk tarafından seçilmektedir. “Vatana ihanet” suçlaması ya da seçim sonuçları dışında hiçbir şekilde parlamento tarafından görevine son verilememektedir. Kamu politikalarının belirlenmesine aktif olarak katılmakta, bu anlamda siyasal bir rol oynamaktadır.”

Parlamenter Demokrasi ile Başkanlık Sistemi arasındaki bu kurumsal farklılıkların zaten teorik ölçekte konuyla ilgilenen herkesçe bilindiği noktasından hareket eden çağdaş araştırmacılar, özellikle de politik iktisatçılar, “demokrasilerin daha iyi işlemesi için en iyi kurumsal yapıyı geliştirme” arayışlarında, yüzyıllardır nihai bir teorik sonuca bağlanamamış kuramsal açıklamalardan birine tutkuyla taraftar olmak yerine, bu sistemlerin “uygulamadaki ekonomik performansları”nı değerlendirerek bir sonuca ulaşmaya çalışmaktadırlar. Parlamenter Demokrasi ile Başkanlık Sistemi arasındaki kurumsal farklılıklar zaten kuramsal ölçekte herkesçe bilindiğine göre, “Parlamenter Sistem” ile “Başkanlık Sistemi”nin, “uygulamadaki başarımları”ndan hareketle karşılaştırılması, kanaatimce de “başkanlık sistemi ve/veya parlamenter sistem teorisyenleri”nin “totolojik” ve pür-normatif iddialarından daha anlamlı olacaktır. Böylece, “Başkanlık Sistemi” ile “Parlamenter Sistem” arasındaki tercih sorunu, hem basit bir “siyasal kanaat” sorunu olarak algılanmaktan kurtarılıp “pozitif” bir incelemenin konusu yapılabilecek, hem CHP’nin bazı tepe yöneticilerinin ülkenin önünü açma potansiyeli taşıyan bu demokratik öneriyi değersizleştirme girişimlerine cevap verilebilecek, hem de tartışma, AK-Parti hükümetinin ve Sayın Recep Tayyip Erdoğan’ın şahsının ötesinde bir kavrayışa taşınabilecektir. Yine kanaatimce burada cevap aranması gereken temel soru da Başkanlık Rejimi’nin “Türkiye” için ne kadar ideal olduğu değil, “ekonomi” için ne kadar uygun olduğudur. Zira, bir siyasal sistemin “uygulama performansı”nı değerlendirmede kullanılabilecek en “objektif” ölçütler, “ekonomik ölçütler”dir. Bu çerçevede temel sorular da şöylece formüle edilmelidir: “Örneğin, Parlamenter Sistem’in anavatanı olan İngiltere’nin, Çoğunluk Sistemi’nden Nispi Temsil Sistemi’ne geçmesi Refah Devleti’ni ve bütçe açıklarını nasıl etkiler? Ya da Arjantin’in Başkanlık Sistemi yerine Parlamenter Sistem’e geçmesi, ekonomik gelişme politikalarını nasıl etkileyecektir?” Benzer sorular, günümüzde İtalya’dan Filipinler’e, Türkiye’den Afrika ve Latin Amerika ülkelerine kadar geniş bir coğrafyada sorulmakta ve cevaplanmaya çalışılmaktadır.

Bu tür sorulara cevap arayan Yeni Politik İktisat literatüründe, siyasal rejimlerin ekonomik performansı üzerine yapılan ekonometrik analizler, “iktisat politikalarının kararlaştırılması ve yapısal reformların geliştirilmesi süreci”ne etkileri ile “ekonomik performansa, enflasyon, işsizlik ve büyüme”ye etkileri üzerinde durmaktadır. Kullanılan veri setine ve model spesifikasyonuna göre birbirine karşıt bulgular söz konusu olabilmekle birlikte, bu çalışmalarda ulaşılan bazı sonuçlar tartışma konumuz açısından son derece ilginçtir:

Bazı bulgular, CHP Genel Başkanı’nın ileri sürdüğü gibi, Parlamenter Sistem’le yönetilen ülkelerde, özellikle de “koalisyon hükümetleri” döneminde “yapısal reformlar”ın, daha “katı” olan Başkanlık Sistemleri’ne nispeten daha kolay gerçekleştirildiğini ortaya koymaktadır. Ancak, Parlamenter Sistemler ve koalisyon hükümetleri altında gerçekleşen yüksek “yapısal reform performansı”, ne yazık ki Kemal Kılıçdaroğlu’nun beklentisinin aksine “ekonomik performansı” (Kişibaşı GSYİH, Toplam Faktör Verimliliği ve İşgücü Verimliliği) artırıcı nitelikte değildir (Persson 2005; Persson ve Tabellini, 2004a). Parlamenter Sistemler’e sahip ülkelerde “yapısal reformlar”a rağmen hem merkezi hem de yerel yönetimlerde kamu harcamaları yüksek, vergiler yüksek, bütçe açıkları yüksek, kamu borçları ve piyasa faiz oranları yüksek, enflasyon ve işsizlik oranları yüksek, büyüme oranları ise daha düşük gerçekleşmektedir. Bunun nedeni, Parlamenter Sistem’in yapısal olarak ekonomik performansı negatif etkileyen ve malî disiplini bozan karşıt politikalara yol açmasıdır. Parlamenter Sistemler’de kamu kesimi sürekli büyüme ve kamu harcamaları da sürekli artış eğilimindedir. Ekonomik durgunluk dönemlerinde ya da çeşitli gerekçelerle artırılan kamu harcamaları, canlanma dönemlerinde azaltılamamaktadır.

Parlamenter sistemlerde erken seçim imkanının varlığı, siyasal iktidarın kendince uygun ekonomik şartların avantajından yararlanabilmek amacıyla “siyasal sörf” yapması politikacıların motivasyonlarını, dolayısıyla da iktisat politikalarını etkileyebilmektedir. Sonuçta ekonomik faaliyet “optimum”dan sapabilecektir. Siyasal sörf, siyasal iktidarın ekonomik konjonktürü gözeterek kendince uygun koşullar gerçekleştiğinde seçime gitmesi, ‘stratejik’ seçim çağrıları yapmasıdır. Ancak sık sık erken seçime gidilmesi belirsizliğe yol açacak, toplumun uğrayacağı refah kaybı çok daha fazla olacaktır. Politik İş Çevrimleri modellerine göre de, Parlamenter Sistemler’de seçimler yaklaştığında hızla artan Sosyal Refah Harcamaları seçim sonrasında azaltılamamaktadır. Bu durum özellikle Nispi Temsil Sistemleri için geçerlidir. Parlamenter Sistem türlerinden Çoğunluk Sistemleri ise Nispi Temsil Sistemleri’nden farklı bir ekonomik performans sergilemektedir (Persson ve Tabellini, 2005): Çoğunlukçu Parlamenter Sistemler’de Kamu Harcamaları’nın GSYİH’ya Oranı, Sosyal Refah Harcamaları ve Bütçe Açıkları Nispî Temsil Sistemi’ne sahip ülkelerden daha düşük gerçekleşmektedir.

Parlamenter Sistemler’le kıyaslandığında, Başkanlık Sistemleri’nin ekonomik performansı ve istikrarı doğrudan artırıcı etkilerde bulunduğunu gösteren çok sayıda çalışma vardır: Buna göre Parlamenter Sistemler’in malî disiplini bozucu etkilerine karşılık Başkanlık Sistemleri’nde Kamu Harcamaları’nın GSYİH’ya Oranı, genel olarak Parlamenter Sistemler’den daha düşüktür (Persson ve Tabellini, 2005). Başkanlık Sistemi’nin “ekonomik istikrarı” artırdığı yönünde bulgular da söz konusudur: Sabit seçim periyodları ve başkanlık sisteminin yüksek dayanıklılığı, yani başkanın iktidar dönemi boyunca “ihanet” suçlaması dışında görevden alınamaması, “politik miyopluğu”, dolayısıyla bütçe açıklarını azaltıcı etki yapmaktadır (Persson ve Tabellini, 2004b). Tam Güçler Ayrılığı İlkesi’nin siyasal rejimi “katılaştırarak” ekonomideki şoklara cevap verme esnekliğini azaltacağı, sistemi kilitleyebileceği, ekonomik krizlerle başedemeyeceği ileri sürülse de, bunlardan hangisinin, “politik miyopluğun azaltılması etkisi”nin mi “kilitlenme etkisi”nin mi daha baskın olduğu yönünde bir empirik bulgu yoktur. Ancak, Başkanlık Sistemi’nin negatif ekonomik etkilerinin sadece “düşük demokrasi kalitesi”ne sahip ülkelerde gözlendiği belirtilmektedir. Buna göre, seçmenlerin çoğunluğunun “ortak çıkarı”nı izleme eğiliminde olan Parlamenter Sistemler’de “kamu harcamaları” yapısal olarak artış trendine sahiptir. Buna karşılık, iyi işleyen demokrasilerde uygulanan Başkanlık Rejimleri, “daha kapsamlı ve genel hedeflere yönelik merkeziyetçi harcama programları” uygulamak yerine, “özel çıkar grupları”nın talepleri doğrultusunda şekillenmiş daha “dar hedeflere” yönelik harcamalar yapacaklarından, kamu harcamalarının daha etkin denetimini ve azaltılmasını sağlayacaktır. Başkanlık Sistemleri’nin “ekonomik istikrarı” artırıcı etkisine işaret eden önemli bir bulgu da bu sistemde kamu harcamalarının ve bütçe açıklarının counter-cyclical olmaktan ziyade pro-cyclical nitelikte olmasıdır. Bu bulgu teknik olarak, Başkanlık Rejimleri’nin ekonomide meydana gelecek istikrarsızlıkları gidermeye yönelik olmaktan çok, istikrarsızlıkları önleyici nitelikte sıkı maliye politikaları belirlediği anlamına gelmektedir. Politik İş Çevrimleri modellerine göre de Başkanlık Sistemleri’nde seçim sonrasında sıkı bir maliye politikası uygulandığı, kamu harcamalarının azaldığı görülmektedir. Sonuçta, “tam güçler ayrılığı” ilkesi Başkanlık Rejimleri’nde kamu kesimin daha küçük olmasına yol açmaktadır.

Kamu kesiminin küçüklüğü ile paralel olarak, iyi işleyen demokrasilerde uygulanan Başkanlık Sistemleri’nin Parlamenter Sistemler’e nispeten çok daha düşük “yolsuzluk ve yozlaşma” oranlarına sahip olduğu görülmektedir. Özellikle de “seçim sistemi”nin belirli detayları, özellikle de “seçim bölgelerinin büyüklüğü” ve seçmenlerin “birey politikacılara”mı yoksa “parti listelerine” mi oy verdikleri siyasal rantlar, yozlaşma ve toplam verimlilik üzerinde anlamlı etkiye sahiptir. Seçim Bölgeleri’nin “dar” olması ve “parti listeleri” yerine “birey politikacılara” oy verilmesi durumunda siyasal rant ve yozlaşma azalacaktır. Böylece, demokrasilerin en önemli sorunlarından biri olan “merkeziyetçi parti organizasyonları” ve “lider sultası” da azaltılabilecektir.

Kötü işleyen demokrasilerde ise Başkanlık Sistemi uygulansa dahi kamu harcamaları tam olarak denetlenemeyecek, ekonomik istikrar sağlanamayacak, yolsuzluk ve yozlaşma azaltılamayacaktır. Buna göre, Başkanlık Sistemi’nin ekonomik performans üzerindeki negatif etkilerinin kaynağı doğrudan ve bizzat “başkanlık rejimi”nin yapısal özellikleri değil, daha ziyade güçlü ve doğrudan seçilmiş bir yöneticinin (başkanın), keyfî uygulamaları sınırlandırmayan zayıf bir kurumsal çevre içinde karar almasıdır. Ekonomik Özgürlükleri tehdit eden bu “Güçlü Başkan-Zayıf Kurumsal Çevre” bileşimi, “doku sertleşmesi”ne ve “statükoculuğa” yol açarak Başkanlık Sistemleri’nde ekonomik performansı azaltıcı rol oynayabilecektir. Bu noktadan bakıldığında, ülkeye özgü sosyolojik, ekonomik, politik ve tarihsel faktörlerin de Başkanlık Sistemi’nin ekonomik performansını etkileyeceği öngörülebilecektir. Öyleyse, Başkanlık Sistemi tartışmalarında sorulması gereken sorulardan biri de şudur: Söz konusu ülkenin sosyolojik, ekonomik, politik ve tarihsel özellikleri, “demokrasi kalitesi”nin iyileştirilmesini desteklemekte midir? Bu sorunun cevabı “evet” ise, toplumda “demokratik kurumların kalitesi”nin iyileştirilmesi yönünde bir mutabakat sağlanmışsa Başkanlık Sistemi’nin “kilitlenme riski”ni azaltıcı ve “ekonomik performansı”nı artırıcı bir altyapı oluşmuş demektir.

REFERANSLAR

Persson, Torsten and Guido Tabellini (2005), The Economic Effects of Constitutions, MIT Press.

Persson, Torsten (2005) Forms of Democracy, Policy and Economic Development, NBER Working Paper No. 11171.

Persson, T. and G. Tabellini (2004a), “Constitutional Rules And Fiscal Policy Outcomes”, American Economic Review, 94, pp. 25-46.

Persson, T. and G. Tabellini (2004b), “Constitutional Rules And Fiscal Policy Outcomes”, The Journal of Economic Perspectives, Vol: 18, No: 1, pp. 75-98.

 Zaman, 10.02.2011